Nghị định 28 quy định về cơ chế quản lý tài chính dự án PPP do Bộ Tài chính chủ trì xây dựng vừa được Chính phủ ban hành cuối tháng 3/2021 vẫn bộc lộ nhiều bất cập, làm khó cả cơ quan quản lý và nhà đầu tư thực hiện các dự án hạ tầng theo hình thức đối tác công tư (PPP).
Xung quanh vấn đề này, Diễn đàn Doanh nghiệp có cuộc trò chuyện với Luật sư Nguyễn Thanh Hà – Chủ tịch Công ty Luật TNHH SB Law.
Câu 1: Theo quy định tại khoản 3, điều 8, Nghị định 28, nguồn vốn đầu tư hỗ trợ xây dựng hạng mục công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng chỉ được thanh toán cho khối lượng hạng mục hoàn thành đã được cơ quan ký kết hợp đồng dự án xác nhận. Đồng nghĩa, nhà đầu tư sẽ bỏ vốn chủ sở hữu và vốn vay để thực hiện trước, vốn hỗ trợ của Nhà nước chỉ giải ngân khi các hạng mục công trình đó đã hoàn thành. Cá nhân ông đánh giá như thế nào về quy định này? Theo ông, điều này có vi phạm đến bản chất của dự án PPP không khi mà bản chất của PPP là hợp tác bình đẳng?
Trả lời:
Nghị định số 28/2021/NĐ – CP quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư mới có hiệu lực từ ngày 26/03/2021 đã phần nào tháo gỡ được các vướng mắc, khó khăn cho các dự án PPP hiện tại.
Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership – sau đây gọi là đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP.
Mục đích của phương thức này là thu hút khu vực tư nhân tham gia cung cấp sản phẩm, dịch vụ công tốt hơn cho người dân khi nguồn vốn của Nhà nước không đủ đáp ứng. Để đạt được mục đích đó thì cần xem xét kỹ lưỡng khuôn khổ pháp lý cho PPP cũng như đặt ra giới hạn đối với quyền lực Nhà nước. Bởi lẽ nếu Nhà nước kiểm soát quá chặt, không đảm bảo cán cân bình đẳng cho doanh nghiệp thì các doanh nghiệp, nhà đầu tư cũng có sự e ngại nhất định khi muốn thực hiện dự án.
Khoản 3 Điều 8 Nghị định 28/2021/NĐ-CP quy định về nguyên tắc kiểm soát thanh toán dành cho đầu tư trong dự án PPP. Trong đó, đối với xây dựng công trình, cơ sở hạ tầng thì “chỉ được thanh toán cho khối lượng hạng mục hoàn thành đã được cơ quan ký kết hợp đồng dự án PPP xác nhận và theo tỷ lệ các nguồn vốn, giá trị, tiến độ, điều kiện được quy định tại hợp đồng dự án PPP, phù hợp với kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn, hàng năm được cấp có thẩm quyền phê duyệt”. Như vậy, theo quy định này nhà đầu tư sẽ bỏ phải vốn chủ sở hữu và vốn vay để thực hiện trước, vốn hỗ trợ của Nhà nước chỉ giải ngân khi các hạng mục công trình đó đã hoàn thành. Do đó, quy định này dẫn đến điểm hạn chế là nhà đầu tư sẽ gặp khó khăn trong việc ký kết hợp đồng tín dụng với ngân hàng vì ngân hàng sẽ sợ rủi ro từ việc chậm giải ngân nguồn vốn đầu tư công hỗ trợ xây dựng hạng mục công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng.
Câu 2: Bất cập nữa là quy định về nguyên tắc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư công trong dự án PPP. Tại khoản 2, Nghị định 28 nêu: “Vốn Nhà nước trong dự án PPP được thanh toán khi cấp có thẩm quyền giao kế hoạch vốn, giao dự toán ngân sách theo quy định của pháp luật”. Nhiều nhà đầu tư cho rằng, quy định tại điều khoản này chưa nêu rõ cách thức xử lý trong trường hợp Nhà nước chậm giao kế hoạch vốn làm chậm tiến độ giải ngân theo quy định tại hợp đồng dự án PPP. Ông đánh giá như thế nào về quy định này?
Trả lời:
Với quy định này thì các nhà đầu tư sẽ ở thế bị động trong việc kiểm soát nguồn tiền của mình khi không biết được chính xác lúc nào thì cấp có thẩm quyền giao kế hoạch vốn, giao dự toán ngân sách. Trong trường hợp này, cần có quy định rằng nhà đầu tư có thể tính toán bổ sung chi phí phát sinh hoặc điều chỉnh thời gian xây dựng trong trường hợp nguồn ngân sách nhà nước bố trí chậm so với kế hoạch làm ảnh hưởng đến chi phí và thời gian thực hiện dự án. Bên cạnh đó, các nhà đầu tư, doanh nghiệp khi thực hiện dự án PPP cũng phải chủ động liên lạc, trao đổi với cơ quan có thẩm quyền để nắm bắt được tình hình và có những phương án dự phòng cho mình.
Câu 3: Cùng với đó, Nghị định 28 không có cơ chế xử lý trong trường hợp Nhà nước chậm giải ngân phần vốn hỗ trợ của Nhà nước và điều này dường như đang đẩy thế khó sang cho nhà đầu tư. Dưới góc nhìn của doanh nghiệp, ông đánh giá như thế nào về vấn đề này?
Trả lời:
Việc chậm giải ngân phần vốn hỗ trợ của Nhà nước sẽ gây ra rất nhiều khó khăn cho doanh nghiệp khi doanh nghiệp khó tiếp cận được nguồn vốn, chủ đầu tư khó có thể triển khai dự án một cách thuận lợi. Điều này dẫn đến việc chủ đầu tư bị chậm trễ tiến độ và có khả năng mất dự án.
Tuy nhiên, hiện nay, lại chưa có quy định nêu rõ cách thức xử lý trong trường hợp Nhà nước chậm giao kế hoạch vốn làm chậm tiến độ giải ngân theo quy định tại hợp đồng dự án PPP.
Do đó, cần sớm bổ sung quy định và hướng dẫn trường hợp phần vốn Nhà nước chậm giải ngân thì sẽ xử lý thế nào? Và nhà đầu tư có được huy động các nguồn vốn hợp pháp để thực hiện dự án và được tính lãi vay hay không?
Câu 4: Quốc tế xử lý vấn đề này như thế nào? Việt Nam có thể học hỏi gì từ họ, thưa ông?
Trả lời:
Chúng ta có thể tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc – một quốc gia đang triển khai rất thành công các dự án PPP:
Thứ nhất, Trung Quốc chú trọng xây dựng các cơ chế ưu đãi đầu tư cho nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP trong ngành Điện như: Trao nhượng quyền với điều khoản đặc biệt, bảo đảm mua điện, cung cấp nhiên liệu, bảo đảm trong điều kiện bất khả kháng, … Mặc dù chính phủ không đảm bảo doanh thu và lợi nhuận của dự án, song lại đưa ra điều kiện thuận lợi để đối tác tư nhân nâng cao hiệu quả vận hành. Các thỏa thuận đảm bảo được ký kết giữa nhà đầu tư tư nhân và Quỹ bảo đảm Cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, các thỏa thuận về quyền truy đòi cũng được lập để hỗ trợ cho thỏa thuận đảm bảo đó (Thu, 2014).
Thứ hai, áp dụng đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư tư nhân. Chính phủ Trung Quốc thuê công ty tư nhân mời nhà đầu tư tham gia vào dự án PPP trong hạ tầng ngành Điện. Sau khi chuẩn bị báo cáo nghiên cứu khả thi cho dự án phù hợp với các tiểu chuẩn, thông lệ quốc tế và yêu cầu thực tế ở Trung Quốc, công ty này sẽ trình đề cương thực hiện và báo cáo nghiên cứu khả thi để xây dựng dự án, cũng như hỗ trợ chính quyền địa phương tìm kiếm sự chấp thuận từ Chính phủ Trung ương. Sau khi hoàn thành các tài liệu sơ tuyển, chính công ty này công khai mời gọi các nhà đầu tư tiềm năng tham gia đấu thầu dự án BOT, BTO trong ngành Điện; xem xét các đề xuất dự thầu được gửi tham dự và chọn ra đối tác tư nhân phù hợp.
Thứ ba, có cơ chế chia sẻ rủi ro khá hợp lý. Trong đó, rủi ro được phân bổ cho đối tác nào có năng lực kiểm soát và ảnh hưởng tới rủi ro một cách tốt nhất. Theo nguyên tắc này, rủi ro về xây dựng, vận hành, kỹ thuật và tài chính chủ yếu do Consortium chịu; rủi ro về chính trị, pháp lý chủ yếu do chính quyền tỉnh Quảng Tây chịu; rủi ro liên quan đến điều kiện bất khả kháng được hai bên cùng chia sẻ.
Thứ tư, hoạt động giám sát dự án PPP trong ngành Điện được triển khai chặt chẽ và được quản lý theo hai cấp: cấp TW và cấp tỉnh, thành phố, nhờ đó, quy chế về PPP được thay đổi linh hoạt theo điều kiện của từng địa phương, các dự án PPP điện tại Trung Quốc được triển khai thuận lợi hơn. Bên cạnh đó, bộ máy nhân sự phục vụ PPP được chuyên nghiệp hóa, phát triển toàn diện. Cơ quan chuyên trách PPP được thành lập bởi Bộ Tài chính Trung Quốc và Ủy ban Đổi mới và Cải cách Quốc gia NDRC với vai trò nghiên cứu và hoạch định chính sách; tư vấn, hướng dẫn cho các cơ quan địa phương và nhà đầu tư tham gia vào hoạt động PPP; quản lí và giám sát hoạt động đầu tư PPP trong ngành Điện. Bộ máy nhân sự ở cơ quan này không chỉ có năng lực pháp lý, năng lực quản lý mà còn có cả năng lực chuyên môn, có khả năng kí kết các hợp đồng mang tiêu chuẩn quốc tế, hạn chế thấp nhất tranh chấp phát sinh.
Với tính chất có nét tương đồng trong văn hóa, chính trị thì chúng ta có thể học hỏi các nước trên thế giới nhằm mục đích giảm thiểu việc chậm trễ giải ngân vốn đầu tư PPP như sau:
- Tối ưu, xây dựng cơ chế ưu đãi cho việc giải ngân dự án PPP đối với các nhà đầu tư tư nhân;
- Áp dụng đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đấu thầu tư nhân;
- Chia sẻ rủi ro hợp lý giữa nhà nước và nhà đầu tư;
- Tăng cường giám sát hoạt động PPP;
- Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý PPP;
- Cung cấp, đảm bảo điều kiện cần thiết để dự án PPP diễn ra một cách thuận lợi.
Câu 5: Cuối cùng, nếu được sửa đổi, ông sẽ sửa đổi những quy định này như thế nào?
Trả lời:
Pháp luật cần tạo ra vị thế bình đẳng giữa Khu vực công (Nhà nước) và Khu vực tư nhân (Doanh nghiệp). Để làm được như vậy thì đầu tiên, cần có cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên. Ngoài ra, thực tế cho thấy nhiều doanh nghiệp lo ngại về việc thực hiện nghĩa vụ thanh toán, giải ngân phần hỗ trợ của Nhà nước nên cần có thêm các quy định điều chỉnh nghĩa vụ này để đảm bảo quyền lợi cho nhà đầu tư.
